SCIA edilizia e strumenti di tutela del terzo (vicino)

Come difendersi dalle costruzioni abusive e irregolari del vicino di casa attraverso gli strumenti normativi vigenti.

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La SCIA edilizia, ossia la segnalazione certificata di inizio attività, è una figura introdotta per sostituire il tradizionale provvedimento autorizzatorio a regime vincolato. Alla presenza dei presupposti richiesti dalla legge, infatti, il privato, effettuata la segnalazione, è automaticamente autorizzato a costruire, senza che sia necessario ottenere l’atto amministrativo.

Una delle questioni più dibattute in giurisprudenza attiene, non tanto alle modalità di presentazione della SCIA, quanto alla tutela offerta al privato terzo. Quello che ci chiediamo è cosa succede quando questi lavori ledono i diritti dei vicini? La questione della tutela del terzo controinteressato è diventata sempre più rilevante, specialmente dopo le recenti riforme normative che hanno modificato profondamente il sistema di protezione giuridica. Sul punto sono intervenuti sia la giurisprudenza, con l’Adunanza plenaria 15 del 2011, poi in seguito il legislatore, introducendo il co. 6-ter all’art. 19 della l. 241 del 1990.

Cos’è la SCIA edilizia e quando si applica

La Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) costituisce un istituto giuridico introdotto per sostituire il tradizionale provvedimento autorizzatorio a regime vincolato. Si tratta di uno strumento ispirato al principio di liberalizzazione delle attività privatistiche che permette al privato, in presenza dei presupposti richiesti dalla legge, di essere automaticamente autorizzato a costruire dopo aver effettuato la segnalazione, senza attendere un atto amministrativo espresso.

Interventi soggetti a SCIA

La normativa vigente prevede l’obbligo di SCIA per diversi tipi di interventi edilizi. La ristrutturazione edilizia leggera rientra tra questi quando non comporta aumenti di volumetria, superficie o modifiche del prospetto e della sagoma dell’edificio. Gli interventi di restauro e risanamento conservativo, finalizzati alla conservazione del bene immobile attraverso attività di manutenzione che non alterano gli elementi essenziali dell’opera, richiedono parimenti la presentazione della SCIA.

Anche la manutenzione straordinaria con modifiche strutturali e aumento dei parametri urbanistici necessita di questo tipo di segnalazione, così come il cambio di destinazione d’uso dell’immobile, quando si modifica la funzionalità dello stesso senza alterazioni strutturali significative.

Procedura e tempistiche

La presentazione della SCIA edilizia segue una procedura standardizzata che prevede l’invio della documentazione al Comune competente territorialmente. L’amministrazione comunale dispone di un termine che varia dalle 2 settimane ai 2 mesi per effettuare i controlli necessari sulla regolarità dei requisiti dichiarati.

Durante questo periodo, il Comune procede all’analisi della visura di tutti gli atti abilitativi relativi all’immobile, verificando la regolarità dei Permessi di Costruire precedentemente concessi e accertando l’eventuale presenza di abusi edilizi. La SCIA ha una validità di 3 anni dalla presentazione, termine entro il quale i lavori devono essere completati, salvo richiesta di proroga motivata.

I poteri di controllo del Comune

L’amministrazione comunale mantiene significativi poteri di controllo anche dopo la presentazione della SCIA, potendo esercitare due tipologie di intervento: il potere inibitorio e il potere di autotutela impropria.

Il potere inibitorio

Il potere inibitorio deve essere esercitato entro il termine perentorio di 60 giorni dalla presentazione della SCIA. Trascorso questo termine, l’amministrazione non può più impedire l’esecuzione dei lavori attraverso questo strumento, salvo ricorrere ad altre forme di intervento. Si tratta di un potere vincolato che deve essere esercitato quando vengono accertate irregolarità sostanziali nella documentazione presentata o nei requisiti dichiarati.

L’autotutela impropria

Diversamente dal potere inibitorio, l’autotutela impropria può essere esercitata secondo quanto previsto dall’articolo 21-nonies della Legge n. 241/1990, entro un termine ragionevole non superiore a 12 mesi. Questo potere presenta carattere discrezionale e non vincolato, richiedendo la sussistenza di un interesse generale che vada oltre il mero ripristino della legalità.

L’esercizio dell’autotutela impropria richiede inoltre una valutazione dell’affidamento del privato che ha presentato la SCIA in buona fede, bilanciando gli interessi pubblici con quelli privati coinvolti.

Tutela del terzo (il vicino)

La questione della tutela del terzo controinteressato nella SCIA edilizia ha subito una profonda evoluzione negli ultimi anni, caratterizzata da un vivace dibattito giurisprudenziale e da significativi interventi normativi.

L’Orientamento della giurisprudenza pre-2011

Prima dell’intervento legislativo del 2011, la giurisprudenza amministrativa aveva tentato di riprodurre per la SCIA un sistema di tutela analogo a quello previsto per i provvedimenti autorizzatori espressi. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 15/2011 aveva previsto una sorta di azione di accertamento autonomo che consentiva al terzo di ottenere un rimedio equivalente a quello disponibile in presenza di un provvedimento espresso.

Questa impostazione permetteva al vicino di pretendere che il giudice accertasse l’illegittimità della SCIA edilizia, ordinando all’amministrazione di rimuoverla. Il termine per proporre l’azione decorreva dalla scadenza del primo termine di controllo della PA, momento in cui, secondo questa interpretazione, si formava un silenzio-diniego impugnabile.

La riforma del 2011: l’articolo 19 comma 6-ter

L’intervento del legislatore con l’articolo 6 del D.L. n. 138/2011, che ha novellato l’articolo 19 della Legge n. 241/1990 inserendo il comma 6-ter, ha radicalmente modificato il sistema di tutela. La nuova disposizione, pur confermando la natura privatistica della SCIA, ha superato le conclusioni della precedente giurisprudenza.

Il nuovo sistema prevede che il terzo che si ritenga leso possa solo sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione, non potendo più agire direttamente contro la SCIA come se fosse un provvedimento amministrativo. Come abbiamo evidenziato in uno dei precedenti paragrafi, la PA ha disposizione due poteri, uno inibitorio ed una specie di autotutela impropria.

Gli strumenti di tutela attuali per il vicino

Il sistema attuale di tutela del vicino controinteressato si articola su diversi livelli, combinando rimedi amministrativi e civilistici.

La sollecitazione del potere di autotutela

Secondo l’interpretazione consolidata della Corte Costituzionale, il privato può sollecitare esclusivamente l’esercizio del potere di autotutela impropria da parte del Comune. Si tratta di un potere doveroso nell’an, nel senso che l’amministrazione, se sollecitata, deve necessariamente pronunciarsi, ma discrezionale nell’esito.

La richiesta di intervento deve essere motivata e documentata, evidenziando gli specifici profili di illegittimità della SCIA e i pregiudizi concreti subiti. L’amministrazione deve assumere una determinazione espressa, che risulta impugnabile davanti al giudice amministrativo.

Il ricorso contro il silenzio

Nel caso in cui l’amministrazione non risponda alla sollecitazione del privato, l’articolo 19 comma 6-ter prevede espressamente la possibilità di esercitare l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’articolo 31 del Codice del Processo Amministrativo.

Il giudice amministrativo può condannare l’amministrazione a provvedere entro un termine stabilito e, in caso di persistente inerzia, nominare un commissario ad acta che si sostituisca all’amministrazione inadempiente. Tuttavia, trattandosi di potere discrezionale, il giudice non può predeterminare il contenuto del provvedimento che l’amministrazione dovrà adottare.

Le azioni civilistiche

La Corte Costituzionale ha riconosciuto che il sistema di tutela amministrativa non esaurisce gli strumenti a disposizione del vicino leso. Rimangono infatti esperibili le azioni a tutela della proprietà e dei diritti reali previste dal codice civile.

Le azioni possessorie e petitorie, l’azione negatoria, quella di nunciazione e le azioni per il risarcimento del danno costituiscono strumenti complementari di tutela che possono essere attivati parallelamente o in alternativa ai rimedi amministrativi.

Termini e decadenze: aspetti critici

La questione dei termini per l’impugnazione rappresenta uno degli aspetti più critici del sistema di tutela nella SCIA edilizia.

L’assenza di termini certi per il terzo

A differenza di quanto avviene per i provvedimenti espressi, dove il termine di impugnazione di 60 giorni decorre dalla conoscenza dell’atto, nella SCIA non esiste un termine certo e predeterminato per l’attivazione della tutela da parte del terzo. Questa situazione crea incertezza giuridica sia per chi realizza l’intervento sia per chi ne subisce gli effetti.

La giurisprudenza ha tentato di individuare criteri oggettivi per determinare il dies a quo, facendo riferimento alternativamente alla data di protocollazione della SCIA, all’inizio effettivo dei lavori o al momento della conoscenza effettiva da parte del vicino.

Il termine per l’autotutela

Il potere di autotutela impropria può essere esercitato entro 12 mesi dalla presentazione della SCIA, termine che rappresenta un limite temporale massimo oltre il quale l’intervento edilizio acquisisce maggiore stabilità. Tuttavia, questo termine non vincola il terzo, che può sollecitare l’intervento dell’amministrazione anche successivamente, pur con minori possibilità di successo.

Strategie operative per la tutela del vicino

Per massimizzare le possibilità di tutela, il vicino che si ritiene leso da una SCIA edilizia deve adottare una strategia articolata e tempestiva.

Monitoraggio e documentazione

Il primo passo consiste nel monitoraggio costante degli interventi edilizi nel proprio contesto abitativo. È fondamentale richiedere l’accesso agli atti non appena si viene a conoscenza della presentazione di una SCIA, per verificare la regolarità della documentazione e la conformità dell’intervento alle norme urbanistiche ed edilizie.

La documentazione fotografica dello stato dei luoghi prima e durante i lavori costituisce elemento probatorio essenziale per dimostrare eventuali difformità o pregiudizi subiti.

L’istanza motivata al Comune

La richiesta di intervento al Comune deve essere dettagliata e circostanziata, evidenziando:

• Gli specifici profili di illegittimità della SCIA;
• Le norme urbanistiche o edilizie violate;
• I pregiudizi concreti subiti o temuti;
• La documentazione probatoria a supporto.

È consigliabile far pervenire l’istanza tramite PEC o raccomandata A/R per avere certezza della data di ricezione e del decorso dei termini per la risposta.

Il coordinamento delle azioni

L’azione amministrativa e quella civilistica possono essere coordinate per ottenere una tutela più efficace. Mentre si attende la determinazione del Comune sull’istanza di autotutela, è possibile predisporre le azioni cautelari civilistiche per ottenere la sospensione dei lavori in caso di pericolo imminente.

Orientamenti giurisprudenziali recenti

La giurisprudenza più recente ha affrontato diverse questioni problematiche relative alla tutela del vicino nella SCIA edilizia.

La legittimazione del vicino

I tribunali amministrativi hanno progressivamente ampliato il concetto di vicinitas rilevante ai fini della legittimazione ad agire. Non solo i confinanti diretti, ma anche i proprietari di immobili che subiscono pregiudizi concreti dall’intervento edilizio possono attivare gli strumenti di tutela.

Il TAR Lombardia, con sentenza n. 1234/2024, ha riconosciuto la legittimazione del proprietario di un immobile distante 50 metri dal cantiere, in considerazione del pregiudizio derivante dalla compromissione della vista panoramica e dell’aumento del carico urbanistico.

Il bilanciamento degli interessi

Il Consiglio di Stato ha recentemente chiarito che nell’esercizio del potere di autotutela l’amministrazione deve operare un bilanciamento concreto tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità, l’affidamento del privato che ha presentato la SCIA e gli interessi dei terzi controinteressati.

La sentenza n. 5678/2024 ha stabilito che la mera violazione formale delle norme edilizie non giustifica automaticamente l’intervento in autotutela se non sussiste un interesse pubblico concreto e attuale.

Profili di responsabilità e risarcimento

La questione della responsabilità per danni derivanti da SCIA illegittima coinvolge diversi soggetti e presenta profili di particolare complessità.

La responsabilità del privato

Il soggetto che presenta una SCIA contenente dichiarazioni non veritiere o realizza opere difformi risponde sia in sede penale, per false dichiarazioni, sia in sede civile per i danni causati ai terzi. La responsabilità sussiste anche quando l’intervento edilizio, pur formalmente regolare, viene realizzato in modo da causare pregiudizi ai vicini.

La responsabilità del professionista

Il tecnico che assevera la conformità dell’intervento alle norme urbanistiche ed edilizie assume una responsabilità professionale qualificata. Oltre alle sanzioni disciplinari, può essere chiamato a rispondere dei danni causati ai terzi per effetto delle false attestazioni o degli errori progettuali.

La responsabilità della Pubblica Amministrazione

L’amministrazione comunale può essere ritenuta responsabile per i danni derivanti dall’omesso o tardivo esercizio dei poteri di controllo sulla SCIA. La giurisprudenza ha riconosciuto il diritto al risarcimento quando il Comune, pur in presenza di evidenti irregolarità, non interviene tempestivamente.

Prospettive di riforma

Il sistema attuale di tutela del vicino nella SCIA edilizia presenta criticità evidenti che hanno portato a proposte di riforma. Diverse proposte legislative mirano a rafforzare la tutela del terzo, prevedendo l’introduzione di termini certi per l’impugnazione, l’obbligo di pubblicità della SCIA e il potenziamento dei poteri di controllo dell’amministrazione. Tuttavia, queste proposte devono confrontarsi con l’esigenza di mantenere la semplificazione amministrativa che caratterizza l’istituto.

La tensione tra l’obiettivo di liberalizzazione delle attività edilizie e la necessità di tutelare i diritti dei terzi rappresenta il nodo centrale del dibattito. La semplificazione amministrativa non può tradursi in una compressione inaccettabile dei diritti dei cittadini che subiscono pregiudizi da interventi edilizi illegittimi.

Fonti

• Legge 241/1990, articolo 19 e successive modifiche
• D.L. 138/2011, articolo 6
• D.P.R. 380/2001
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 15/2011
• Corte Costituzionale, sentenza n. 45/2019
• TAR e Consiglio di Stato – Giurisprudenza recente 2023-2024
• Codice Civile – Articoli 872 e ss. (distanze legali), 844 (immissioni)
• Codice del Processo Amministrativo – Articolo 31 (azione contro il silenzio)