Le FAQ sono un sistema spesso utilizzato dai gestori di piattaforme online per dare risposta immediata a domande frequenti degli utenti. Nella maggior parte dei casi, infatti, queste vengono utilizzate dai siti che offrono servizi o di gestione di prodotti di elettronica, che possono far sorgere eventuali dubbi in chi usufruisce dei loro prodotti. Tuttavia, il metodo delle FAQ è, di recente, particolarmente comune anche tra le amministrazioni pubbliche. Soprattutto l’Agenzia delle entrate è famosa per le sue “Frequently Asked Questions“.
Perfino palazzo Chigi, in epoca Covid, ha fatto ricorso allo strumento in questione per dissipare eventuali incertezze in ordine all’applicazione di disposizioni normative. Proprio questo reimpiego inusuale che ha però posto un dubbio, non facilmente risolvibile mediante FAQ online.
In particolare al Consiglio di Stato è stato posto l’interrogativo circa la natura e la validità giuridica delle risposte offerte dalle amministrazioni pubbliche sulle proprie piattaforme online. Il Consiglio di Stato, Adunanza della I Sezione del 16 giugno 2021, ha chiarito che le FAQ non possono essere assimilate a fonti del diritto.
Vediamo insieme, la risposta del giudice amministrativo.
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A cosa servono le FAQ?
Come abbiamo evidenziato nel paragrafo introduttivo, le FAQ, cioè Frequently Asked Questions, sono risposte a domande frequenti che vengono effettuate dagli utenti di un servizio. Sono uno strumento, tramite il quale il gestore può evitare di rispondere ripetutamente allo stesso interrogativo.
Tuttavia, come ben sappiamo anche sui siti delle Pubbliche amministrazioni è abbastanza frequente trovare pagine dedicate alle FAQ, spesso impiegate per chiarire come richiedere un certo servizio o quali sono le regole di un appalto. Sono, dunque, impiegate, potremmo dire, ai fini interpretativi, perché offrono chiarimenti su norme e previsioni che risultano essere non chiare o dubbie.
Proprio per il particolare impiego delle stesse che sono sorte alcune controversie circa la qualificazione giuridica. Ciò che più preme alla giurisprudenza amministrativa è proprio di stabilire se le FAQ hanno un rilievo giuridico e le eventuali conseguenze.
Infatti, le questioni controversie sono proprio sorte con riferimento ai casi in cui le risposte mediante tale strumenti fossero poi contrastanti con bandi di gara e atti ufficiali.
Il caso posto al Consiglio di Stato sulle FAQ
Il Consiglio di Stato, interrogato sul tema (sentenza n. 1275/2021 del 20/07/2021) ha cercato di chiarire brevemente la natura della fattispecie in questione.
Il caso sottoposto alla giudice amministrativo aveva ad oggetto una domanda di partecipazione ad un avviso pubblico indetto dalla Regione Calabria, nell’ambito del Programma di Azione di Coesione, riguardante “misure di politica attiva per lo sviluppo di competenze digitali“. Il programma era volto a favorire l’inserimento lavorativo e l’occupazione di disoccupati di lunga durata e dei soggetti con maggiore difficoltà di inserimento lavorativo, nonché il sostegno delle persone a rischio di disoccupazione di lunga durata, proponendo diversi progetti formativi.
Il ricorrente lamenta il fatto che l’amministrazione abbia preteso che i progetti formativi presentati dovessero afferire, per essere ammessi, a figure professionali diversificate.
Tuttavia, il ricorrente aveva comunque presentato delle domande non rispettose della predetta previsione. Infatti, nella FAQ n.1 pubblicata nel mese di agosto 2018, la pubblica amministrazione aveva affermato che potevano essere presentate anche più proposte progettuali riferibili a medesime figure professionali, descritte dall’art. 8 dell’avviso, fermo restando che il destinatario non poteva essere avviato a più percorsi formativi svolti in contemporanea.
In secondo luogo sono il ricorrente sosteneva anche la violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 6 dell’avviso pubblico, in relazione alla legge n. 241/1990, ed eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti.
Tuttavia, ciò che ci interessa principalmente è che il Consiglio di stato ha dovuto pronunciarsi sulla natura delle c.d. FAQ.
Le FAQ sono fonti del diritto?
La risposta sulle FAQ del giudice amministrativo è stata principalmente volta ad escludere la natura di fonte del diritto di predetto strumento, talora impiegato dalle amministrazione. In particolare la corte ha richiamato l’art. 1 delle Preleggi proprio per evidenziare che le stesse non abbiano natura normativa.
La norma, contenente l’indicazione delle fonti del nostro ordinamento, non le contempla. Sono infatti fonti del diritto, in base a questa norma “1. le leggi; 2. i regolamenti, 3. le norme corporative; 4. gli usi.”
Tali risposte svolgono una funzione eminentemente pratica. Inoltre, solitamente, non riportano alcun elemento che possa far desumere la procedura di elaborazione, i soggetti che ne sono i curatori o i responsabili.
Le FAQ non sono il prodotto di una procedura legislativa. Proprio per tale ragione, il Consiglio di Stato afferma: “E’ quindi da escludere che le risposte alle FAQ possano essere assimilate a una fonte del diritto, né primaria, né secondaria. Neppure possono essere considerate affini alle circolari, dal momento che non costituiscono un obbligo interno per gli organi amministrativi“.
Valore interpretativo ma non integrativo
Il Consiglio di Stato ha, tuttavia, posto in luce che non può affatto dirsi che il presente istituto sia privo di rilievo. Infatti, non è irrilevante l’effetto che le risposte alle FAQ producono sui destinatari. Esse possono essere in grado di generare affidamento nei confronti di chi (l’amministrazione) fornisce le risposte. L’autoritatività del soggetto prominente potrebbe essere sufficiente a influenzare le scelte compiute dal privato.
Ci possiamo, tuttavia, chiedere se tale affidamento possa esser considerato legittimo ed essere fonte di un danno, correttamente risarcibile, da parte dell’amministrazione. D’altronde nell’ordinamento vi sono esempi di provvedimenti amministrativi, ossia resi secondo le procedure di cui alla l. 241/1990, che per la loro natura temporanea e per assenza di stabilità non sono tali da generare affidamento legittimante.
Tuttavia, la conclusione a cui giunge il Consiglio di Stato è che le risposte alle FAQ, pur nella loro atipicità, si pongono a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo, per loro natura (almeno di regola) generali e astratte e inidonee quindi a prevedere ogni loro possibile applicazione concreta, e il singolo esercizio della funzione amministrativa da parte di una pubblica amministrazione.
Esse risultano, invece, più che idonee a offrire “chiarimenti in ordine alla valenza di alcune clausole della lex di gara dal significato poco chiaro”. Esso, dunque, sono una sorta di “interpretazione autentica” del bando, che, ove risulti essere poco chiaro e non di immediata comprensione possono influire sulle scelte compiute dal privato.
Le FAQ consentono all’Amministrazione di dare delucidazioni sulla propria volontà provvedimentale, in un primo momento poco intelligibile.
Non integrano il bando
Come ha più volte ribadito anche in precedenza, le FAQ non vanno in alcun modo ad integrare il bando di gara:
“Le FAQ non hanno alcun valore normativo, e tanto meno integrativo (nel caso di specie di un decreto ministeriale) rappresentando una mera risposta a un quesito (…); in particolare, il contenuto della risposta non ha alcun valore innovativo rispetto al contenuto del d.m. (…)e, come tale, è inidoneo a suscitare alcun legittimo affidamento per il periodo anteriore alla data di pubblicazione (…) Si tratta di una semplice specificazione, della chiara definizione di operatore economico (…).”
Ciò significa che esse, ove successive, non vanno ad incidere illegittimamente modificando il bando, ormai cristalizzatosi e, tendenzialmente, immodificabile.
D’altro canto, l’amministrazione è pur sempre libera di modificare il proprio orientamento sull’interpretazione di una clausola dell’atto. Quindi, può ragionevolmente, anche discostarsi ulteriormente dal contenuto della risposta offerta.
Tuttavia, come precisa il Consiglio di Stato si dovrà comunque tener conto dell’affidamento ingenerato nel privato destinatario, che potrebbe essere sottoposto all’arbitrio della PA, laddove fosse indiscriminatamente libera di cambiare in ogni momento il proprio orientamento. Afferma la Corte: “se è in grado di addurre, in un momento successivo, elementi sostanzialmente decisivi e necessariamente soggetti a uno scrutinio particolarmente severo, anche da parte del giudice, affinché sia evitato il rischio che la discrezionalità amministrativa si converta, con il diverso orientamento amministrativo sopravvenuto, in arbitrio o comunque leda l’affidamento creato nei destinatari delle disposizioni”.
